Сергей Степашин, занимавший в 2000–2013 годах пост Председателя Счетной палаты Российской Федерации, посвятил свой труд вопросам становления и развития общественного аудита как особой сферы социальной ответственности развитого гражданского общества. Книга, вышедшая в ноябре 2013 года в академическом издательстве «Наука», является теоретическим обобщением огромного опыта практической работы автора и завершает цикл его научных работ («Конституционный аудит», «Государственный аудит и экономика будущего»), выполненных в рамках реализации Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Экономика и социология науки и образования».

Вел презентацию член-корреспондент РАН, директор издательства «Наука», в которой вышла книга, Владимир Васильев.

С вступительным словом к присутствующим обратился автор монографии Сергей Степашин, который в частности отметил:

«Если коротко суммировать суть моих изысканий, то она сосредоточена в поиске ответа на очень простой вопрос, который я решил вынести в качестве заглавия: «Может ли общество контролировать расходы бюрократии?».

Звучит, действительно, довольно просто. Но и в теории и на практике ответ на него далеко не однозначен.

По части практической – и наш, и зарубежный опыт показывает, насколько изобретательна оказывается бюрократия в своих попытках «отпилить» гарантированную толику от общественного пирога.

А по части теоретической – наука здесь находится, пожалуй, еще в середине пути. Более того, комплексный анализ и осмысление этого сюжета требует обращения к инструментарию самых различных наук – от политологии и теории права до институциональной экономики, социальной психологии и даже древнейшей истории.

Кстати, по части истории я не оговорился. Сама идея необходимости контроля расходования государственных финансов и иных ресурсов возникла еще задолго до Рождества Христова. Есть масса источников, свидетельствующих о развитии внешнего аудита и общественного контроля в древнем мире.

Например, уже в пятом веке до нашей эры в Афинах доходы и расходы государства контролировало народное собрание. А само слово «аудитор» появилось в Древнем Риме, когда в третьем веке до нашей эры для контроля доходов и расходов римских провинций стали назначаться специальные чиновники.

За рубежом считается, что родиной государственного аудита в его современном понимании является Великобритания. Самые древние упоминания об этом институте имеются в архиве Казначейства Англии и Шотландии, который датирован 1130 годом.

Но я готов с этим поспорить. Потому что в нашей стране первые письменные упоминания об осуществлении контроля за собираемыми в «казну» общественными средствами, относятся к временам Киевской Руси. Речь идет о таком документе, как «Русская Правда» в редакции, относящейся к правлению Ярослава Мудрого. Это  самое начало XI века, то есть на сто лет раньше, чем в Европе.

Если выражаться современным языком, то переданные в распоряжение древнерусских князей «общественные ресурсы», становились их личной собственностью. А потому именно правители не только устанавливали принципы формирования и расходования своей казны, но и осуществляли контроль за «движением денежных средств».

По мере изменения представлений общества о природе и принадлежности «государственной казны» она перестала считаться собственностью монарха и стала восприниматься как общественный ресурс. Соответственно, менялись представления о сути институтов внешнего контроля, об их месте и роли в системе государства и общества.

От столетия к столетию вызревало понимание принципиального различия между механизмами внутреннего самоконтроля органов исполнительной власти и собственно внешним контролем, который осуществляет специальный, независимый от исполнительной власти институт.

Во всем мире таким институтом являются современные счетные палаты. Они носят разные названия, но выполняют одну и ту же миссию – не только проверяют исполнение государственного бюджета, но, прежде всего, следят за тем, чтобы общественные ресурсы расходовались разумно и эффективно.

Понятно, что при таком подходе независимость внешнего аудита от исполнительных органов власти является ключевым принципом их работы. Реальной гарантией такой независимости может быть тесная связь счетных палат с институтами гражданского общества и вытекающая из этого публичность и открытость их деятельности.

Что касается нашей отечественной традиции, то система контроля всегда оставалась в руках бюрократии. За исключением ряда реформаторских попыток в середине девятнадцатого века и в самом начале двадцатого бюрократия занималась тем, что контролировала саму себя. И результаты были соответствующие.

Ситуация изменилась с принятием Конституции 1993 года, которой послезавтра исполнится двадцать лет.

Основной закон не просто изменил концептуальные походы к системе контроля. Он впервые заложил конституционные основы для создания в России современного института внешнего государственного аудита – Счетной палаты, действующей от имени и в интересах граждан-налогоплательщиков. Об этом я достаточно подробно говорил в своих предыдущих книгах – «Конституционный аудит» и «Государственный аудит и экономика будущего».

Между тем, внешний контроль в сфере управления общественными ресурсами давно уже не сводится только к внешнему государственному и муниципальному аудиту. Не менее важен контроль, который осуществляют институты гражданского общества.

Понятно, что это – дорога с двусторонним движением.

Без развитого гражданского общества действенный общественный контроль невозможен. Но при этом сами механизмы общественного контроля являются одной из эффективных форм участия общественности в делах государства и в конечном счете способствуют дальнейшей самоорганизации граждан.

Суть общественного аудита сводится к формированию особой социальной среды, особого механизма «позитивного гражданского давления», который способен постоянно стимулировать работу органов власти на всех уровнях для достижения социально значимых целей. Результаты проявляются в самых конкретных вещах — в улучшении системы здравоохранения, образования, жилищных условий и условий труда, в повышении доходов граждан и формировании благоприятного экономического климата и так далее.

 

Коротко можно выделить три основные задачи, которые выполняют или должны выполнять институты общественного аудита.

Первая задача – это формирование и поддержание социальной и информационной среды, мотивирующей органы власти работать на повышение качества жизни граждан.
Вторая комплексная задача – это сдерживание рентных поползновений государственной и муниципальной бюрократии, создание и поддержание антикоррупционного климата, и одновременно – противостояние монопольным и эгоистичным действиям бизнеса.

Третья задача – определение «снизу» подлинной социальной цены реализуемых государством реформ, стратегий, проектов и программ, вообще диагностика последствий любых крупномасштабных действий государственной власти в экономике и социальной сфере.

Без этого невозможно решить самую сложную задачу внешнего аудита, которую я бы назвал «стратегическим риск-менеджментом». Речь идет о том, что нам необходимо постоянно соотносить целесообразность расходов сегодняшнего дня с их «отложенными на будущее» последствиями. Говоря по-простому, крайне важно понимать, не придется ли нашим потомкам расплачиваться за наши нынешние решения.

Надо признать, что за рубежом все эти задачи выполняются национальными сетями общественного аудита достаточно эффективно. Причем не только в странах «Большой восьмерки». Системы общественного аудита активно развиваются в Индии, Индонезии, Бразилии, придавая этим государствам дополнительную антикризисную устойчивость и динамизм в развитии. Этот опыт нуждается в самом серьезном научном осмыслении.

Но и без того очевидно, что все эти сюжеты предельно актуальны и для нашей страны.

Включая новостные телепрограммы, открывая утренние газеты, мы видим огромную конфликтную зону, образовавшуюся в последние годы на стыке деятельности государственного и муниципального управления, с одной стороны, и жизненных интересов граждан, с другой.

Мы видим массированные конфликты горожан с девелоперами, с городскими властями, которые пытаются монетизировать улично-дорожную сеть под видом борьбы с пробками.

Видим конфликты сельских жителей с представителями агробизнеса и теми же застройщиками, на стороне которых зачастую действуют региональные и муниципальные власти.

Видим конфликты операторов проектов общегосударственного значения с большими группами населения в местах их реализации. Видим протесты против экологических последствий крупного инфраструктурного строительства. Видим протесты против массовой миграции из Центральной Азии, искусственно привлекаемой муниципальными компаниями.

И все это, так или иначе, связано с определенными расходами федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

Кто, как не общественный аудит, осуществляемый силами специально аккредитованных для этих целей организаций гражданского общества, сможет наиболее точно ответить, какова социальная, экологическая, демографическая, в конце концов моральная цена этих действий власти?

Понятие «общественный аудит» хоть и прямо не прописано в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», однако является частью конституционного аудита как теории и как мировой практики внешнего государственного финансового контроля. В практику российского внешнего аудита это понятие де-факто ввел Президент России В. В. Путин, поддержавший в прошлом году предложение Счетной палаты о создании системы общественно-государственного контроля в жилищно-коммунальной отрасли. Кроме того, в своем обращении к участникам и гостям Первого Евразийского антикоррупционного форума, который прошел 30 мая прошлого года, глава государства высказался за формирование системы общественного антикоррупционного аудита проектов правовых и нормативных актов.

Разумеется, принципиальной в этом плане выглядит роль Общественной палаты Российской Федерации. Однако, на мой взгляд,  Общественная палата как флагман российского гражданского общества не может и не должна ограничивать себя только ролью правового эксперта. Именно ей по плечу роль общенационального модератора общественного аудита. Именно ей следовало бы вменить заботу о создании на базе организаций гражданского общества этих новых для нашей страны институтов общественного аудита, их кропотливое выращивание, наполнение содержанием. А также – совместно со Счетной палатой Российской Федерации и иными органами внешнего аудита – их организационную и методическую поддержку.

Все это тем более важно, что сети и институты общественного аудита дадут возможность ослабить нарастающее в обществе социальное и политическое напряжение. Конвертировать избыточно политизированную протестную активность в конструктивное, созидательное русло. Кроме того, сети и институты общественного аудита могут стать основой перезапуска и, быть может, второго рождения российской системы местного самоуправления, которое в настоящее время не демонстрирует, мягко говоря, высокой эффективности.

Наконец, что также особенно актуально в наших условиях, институциированный общественный аудит должен участвовать в реализации задач внешнего государственного аудита по анализу эффективности, ближних и дальних последствий крупных системных реформ, крупных проектов, осуществляемых государством. С одной стороны, приоритеты и цели ряда проводимых или обещаемых государством важнейших системных преобразований – к примеру, бюджетной, налоговой, военной, муниципальной, пенсионной, миграционной реформ – непонятны большинству сограждан, хотя так или иначе затрагивают их всех до одного. С другой – власть явно не вполне понимает последствия этих преобразований. И, несмотря на возможности национальной опросной индустрии, так и не научилась «видеть» их глазами населения. Сети и институты общественного аудита как раз и должны помочь ей в этом плане. Должны стать недреманным оком внешнего финансового контроля, которое смотрит не только вглубь, но и вдаль.

Внешний государственный аудит – это та сила, что способна и обязана обуздать амбиции бюрократии.

А общественный аудит, осуществляемый организациями гражданского общества, – это тот общественно-государственный институт, на который внешний аудит может и должен опереться в своей благородной миссии.

Поэтому лично я, на вопрос «Может ли общество контролировать расходы бюрократии?» всегда отвечаю так: «Может. Просто надо перестать говорить и начать действовать»».

 

От экспертного сообщества выступили первый заместитель Председателя Совета Федерации Александр Торшин, академик РАН, научный руководитель Института социально-политических исследований РАН, президент Российской академии социальных наук, доктор философских наук, профессор Геннадий Осипов, проректор МГУ им. М. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор Сергей Шахрай, председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Андрей Клишас, председатель Комитета по бюджету и финансовым рынкам Сергей Рябухин, руководитель секции социологии и права РАН академик Вячеслав Стёпин. Все они дали высокую оценку монографии.

Для гостей была проведена экскурсия по экспозиции недавно открытого в здании Центра ИППО Музея великого князя Сергея Александровича и истории Палестинского Общества в сопровождении директора музея Григория Маневича.

Завершением мероприятия стала презентация выставки миниатюр народного художника России, почётного члена Российской академии художеств, одного из создателей российского герба Владимира Никонова. Выставка стала первым мероприятием ИППО в рамках празднования в предстоящем 2014 году 150-летия великой княгини Елизаветы Фёдоровны, августейшей председательницы Общества с 1905 по 1917 годы.

Всем гостям на память были вручены монография, книги об истории ИППО, буклет о Музее, календарь на 2014 год с миниатюрами Владимира Никонова.